城市醫(yī)療聯(lián)合體建設試點工作方案
為貫徹落實《國務院辦公廳關(guān)于推進醫(yī)療聯(lián)合體建設和發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕32號）等有關(guān)要求，推進分級診療制度建設和醫(yī)療聯(lián)合體（以下簡稱醫(yī)聯(lián)體）建設，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，制定本方案。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以及全國衛(wèi)生與健康大會精神，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，立足我國經(jīng)濟社會和醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展實際，以滿足群眾不斷增長的醫(yī)療服務需求為目標，以構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系、落實醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)功能定位、提升區(qū)域服務能力、完善雙向轉(zhuǎn)診機制為重點，不斷完善城市醫(yī)聯(lián)體組織管理模式、運行機制和激勵機制，逐步建立不同級別、類別醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)間目標明確、權(quán)責清晰、公平有效的分工協(xié)作機制，推動構(gòu)建分級診療制度，實現(xiàn)發(fā)展方式由以治病為中心向以人民健康為中心轉(zhuǎn)變。
（二）基本原則。
政府主導，統(tǒng)籌規(guī)劃。堅持政府主導，根據(jù)區(qū)域醫(yī)療資源結(jié)構(gòu)布局和群眾健康需求，統(tǒng)籌規(guī)劃城市醫(yī)聯(lián)體建設，充分整合區(qū)域醫(yī)療資源，形成城市醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化布局管理。由醫(yī)聯(lián)體統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)醫(yī)療資源，為網(wǎng)格內(nèi)患者提供健康管理和疾病診療等服務。
資源下沉，能力提升。推進醫(yī)聯(lián)體內(nèi)統(tǒng)一管理模式，發(fā)揮集約優(yōu)勢，推進區(qū)域醫(yī)療資源共享，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務體系整體能力與績效。通過合作發(fā)展、技術(shù)幫扶、人才培養(yǎng)等手段，發(fā)揮醫(yī)聯(lián)體牽頭醫(yī)院對基層的技術(shù)輻射和帶動作用。
創(chuàng)新機制，持續(xù)發(fā)展。堅持醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動改革，創(chuàng)新機制，逐步破除財政投入、醫(yī)保支付、人事管理等方面的壁壘和障礙，優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)布局，引導醫(yī)聯(lián)體內(nèi)建立完善分工協(xié)作與利益共享機制，保障醫(yī)聯(lián)體持續(xù)健康發(fā)展。
（三）工作目標。
到2019年底，100個試點城市全面啟動城市醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化布局與管理，每個試點城市至少建成一個有明顯成效的醫(yī)聯(lián)體，初步形成以城市三級醫(yī)院牽頭、基層醫(yī)療機構(gòu)為基礎，康復、護理等其他醫(yī)療機構(gòu)參加的醫(yī)聯(lián)體管理模式。
到2020年，100個試點城市形成醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化布局，取得明顯成效。區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生服務能力明顯增強，資源利用效率明顯提升，醫(yī)聯(lián)體成為服務、責任、利益、管理共同體，形成有序的分級診療就醫(yī)秩序。
二、試點城市范圍
省級衛(wèi)生健康行政部門會同省級中醫(yī)藥主管部門綜合考慮城市醫(yī)療需求、醫(yī)療資源布局、地方積極性等因素，向國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局推薦試點城市。國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局在省級推薦的基礎上，遴選確定試點城市。
三、組織管理
（一）國家衛(wèi)生健康委會同國家中醫(yī)藥局負責制訂城市醫(yī)聯(lián)體試點工作方案并組織實施，建立完善城市醫(yī)聯(lián)體相關(guān)制度文件，對各地試點工作情況進行指導、監(jiān)督。
（二）各省級衛(wèi)生健康行政部門(含中醫(yī)藥主管部門，下同)組織本省份城市醫(yī)聯(lián)體建設試點工作，制訂工作方案，明確工作安排，對本省份試點工作進行指導、監(jiān)督，定期向國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局報告工作進展情況等。
（三）各試點城市衛(wèi)生健康行政部門會同有關(guān)部門落實醫(yī)聯(lián)體建設試點工作要求，制訂本市醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化布局規(guī)劃方案，細化試點工作方案并組織實施，督促醫(yī)聯(lián)體落實試點工作任務，及時發(fā)現(xiàn)并協(xié)調(diào)解決存在的問題，定期向國家和省級衛(wèi)生健康行政部門報告工作進展情況。
（四）醫(yī)聯(lián)體牽頭醫(yī)院應當成立專門工作小組，由院長任組長，分管院長任副組長，醫(yī)務管理、護理管理、公共衛(wèi)生管理、人事教育和經(jīng)濟管理等部門負責人，以及有關(guān)成員單位負責人任成員，負責制訂醫(yī)聯(lián)體建設方案并實施，制訂醫(yī)聯(lián)體章程，完善相關(guān)管理制度，組織對本醫(yī)聯(lián)體綜合績效進行評估，定期向相關(guān)衛(wèi)生健康行政部門上報數(shù)據(jù)信息。
四、完善城市醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化布局管理
各試點城市要按照《關(guān)于進一步做好分級診療制度建設有關(guān)重點工作的通知》（國衛(wèi)醫(yī)發(fā)〔2018〕28號）要求，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，加快推進城市醫(yī)聯(lián)體建設。
（一）網(wǎng)格化建設城市醫(yī)聯(lián)體。每個試點城市根據(jù)地緣關(guān)系、人口分布、群眾就醫(yī)需求、醫(yī)療衛(wèi)生資源分布等因素，將服務區(qū)域劃分為若干個網(wǎng)格。整合網(wǎng)格內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生資源，組建由三級公立醫(yī)院或者代表轄區(qū)醫(yī)療水平的醫(yī)院牽頭，其他若干家醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)、護理院、專業(yè)康復機構(gòu)等為成員的醫(yī)聯(lián)體，鼓勵公共衛(wèi)生機構(gòu)參加，由醫(yī)聯(lián)體統(tǒng)籌負責網(wǎng)格內(nèi)居民健康管理、疾病診治、康復護理等工作，牽頭單位負總責。原則上，醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格不要跨醫(yī)保統(tǒng)籌區(qū)域。鼓勵醫(yī)聯(lián)體間開展業(yè)務協(xié)作。牽頭醫(yī)院要主動吸引社會辦醫(yī)療機構(gòu)參加醫(yī)聯(lián)體，鼓勵社會力量辦醫(yī)療機構(gòu)按照自愿原則參加醫(yī)聯(lián)體。
城市三級公立醫(yī)院在做好醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化管理的基礎上，可通過托管等形式與區(qū)域內(nèi)縣級醫(yī)院組建醫(yī)聯(lián)體，幫扶提升縣級醫(yī)院醫(yī)療服務能力與水平。代表國家、區(qū)域和省域醫(yī)療水平的醫(yī)院主要組建?？坡?lián)盟和遠程醫(yī)療協(xié)作網(wǎng)，可跨區(qū)域與若干醫(yī)聯(lián)體建立合作關(guān)系，組建高層次、優(yōu)勢互補的醫(yī)聯(lián)體，輻射和帶動區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間醫(yī)療服務能力提升和醫(yī)療服務同質(zhì)化。鼓勵中醫(yī)醫(yī)院牽頭組建醫(yī)聯(lián)體，發(fā)揮中醫(yī)藥在治未病、疾病治療和疾病康復中的重要作用。積極支持地市級婦幼保健院為龍頭、縣區(qū)級婦幼保健機構(gòu)為骨干組建婦幼專科醫(yī)聯(lián)體。
（二）完善城市醫(yī)聯(lián)體治理機制。探索建立由地方黨委、政府牽頭，相關(guān)政府部門和利益相關(guān)方參與的管理委員會，統(tǒng)籌醫(yī)聯(lián)體規(guī)劃建設、投入保障、項目實施、人事安排和考核監(jiān)管等重大事項。由醫(yī)聯(lián)體負責醫(yī)療等日常業(yè)務管理。加強醫(yī)聯(lián)體黨建工作，發(fā)揮黨委把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領(lǐng)導作用。
（三）健全城市醫(yī)聯(lián)體保障機制。
1.落實財政投入經(jīng)費。落實政府辦醫(yī)主體責任，根據(jù)醫(yī)聯(lián)體建設發(fā)展需要，加大財政投入力度，繼續(xù)按照公立醫(yī)院“六項投入”政策、中醫(yī)醫(yī)院投入傾斜政策、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的補償政策和政府投入方式，按原渠道足額安排對醫(yī)聯(lián)體各醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財政投入資金。鼓勵探索推進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)補償機制改革。
2.推進醫(yī)保支付方式改革。積極推進以醫(yī)聯(lián)體為單元實行醫(yī)?？傤~打包付費等支付方式改革，建立結(jié)余留用、超支合理分擔機制，結(jié)余的醫(yī)療收入可用于開展業(yè)務工作和提高醫(yī)務人員待遇，引導醫(yī)聯(lián)體規(guī)范診療行為，主動做好健康管理和疾病診治工作，提高醫(yī)保基金使用績效。完善不同級別、不同類別醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)保差異化支付政策。在醫(yī)聯(lián)體內(nèi)同一次住院轉(zhuǎn)診連續(xù)計算起付線，引導群眾基層就醫(yī)。
3.推進醫(yī)療服務價格改革。按照總量控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整、有升有降、逐步到位的原則，動態(tài)調(diào)整醫(yī)療服務價格，逐步理順醫(yī)療服務比價關(guān)系，逐步提高醫(yī)療服務中技術(shù)勞務性收入的比重，調(diào)動醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)務人員積極性。做好與醫(yī)保支付、醫(yī)療控費和財政投入等政策的銜接，確保醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)良性運行、醫(yī)?；鹂沙惺堋⑷罕娯摀辉黾?。
4.推進人事薪酬制度改革。推進人事制度改革，探索實行醫(yī)聯(lián)體在編制總量內(nèi)統(tǒng)籌使用編制。落實“兩個允許”要求，建立符合醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特點和醫(yī)聯(lián)體發(fā)展要求的薪酬制度，合理確定和動態(tài)提升醫(yī)務人員薪酬水平。醫(yī)務人員收入由醫(yī)聯(lián)體自主分配，建立以崗位為基礎，以績效為核心，多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬的內(nèi)部分配機制。
5.做好藥品耗材供應保障管理。建立醫(yī)聯(lián)體內(nèi)統(tǒng)一藥品耗材管理平臺，以優(yōu)先配備使用基本藥物為引領(lǐng)，實現(xiàn)用藥目錄銜接、采購數(shù)據(jù)共享、處方自由流動、一體化配送支付。加強牽頭醫(yī)院對下級醫(yī)療機構(gòu)用藥指導，強化藥品供應管理和短缺藥品監(jiān)測應對，逐步實現(xiàn)藥品供應和藥學服務同質(zhì)化。
6.加強綜合績效考核。按照《關(guān)于印發(fā)醫(yī)療聯(lián)合體綜合績效考核工作方案（試行）的通知》（國衛(wèi)醫(yī)發(fā)〔2018〕26號）有關(guān)要求，完善醫(yī)聯(lián)體綜合績效考核制度，以公益性為導向，突出職責履行、功能落實、醫(yī)療質(zhì)量、公共衛(wèi)生任務完成情況、費用控制、運行績效和群眾滿意度等考核指標，由對單一醫(yī)療機構(gòu)考核轉(zhuǎn)變?yōu)閷︶t(yī)聯(lián)體綜合績效考核。考核結(jié)果與財政補助、醫(yī)保償付、薪酬總量等掛鉤。在醫(yī)聯(lián)體內(nèi)部考核時要堅持中西醫(yī)并重，確保按中醫(yī)醫(yī)院特點和實際考核中醫(yī)醫(yī)院。
五、完善城市醫(yī)聯(lián)體運行管理機制
（一）加強醫(yī)聯(lián)體一體化管理。制訂醫(yī)聯(lián)體章程，規(guī)定牽頭醫(yī)院與其他成員單位的責任、權(quán)利和義務，明確利益共享機制。按照精簡、高效的原則，整合設置財務、人力資源、信息和后勤等管理中心，逐步實現(xiàn)醫(yī)聯(lián)體內(nèi)行政管理、醫(yī)療業(yè)務、公共衛(wèi)生服務、后勤服務、信息系統(tǒng)統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌醫(yī)聯(lián)體內(nèi)基礎建設、物資采購和設備配置，主動控制運行成本。
（二）推動醫(yī)聯(lián)體資源整合共享。
1.共享醫(yī)療資源。鼓勵由牽頭醫(yī)院設置或者社會力量舉辦醫(yī)學影像、檢查檢驗、病理診斷和消毒供應等中心，為醫(yī)聯(lián)體內(nèi)各醫(yī)療機構(gòu)提供同質(zhì)化、一體化服務。在保障醫(yī)療質(zhì)量的前提下，推進醫(yī)聯(lián)體內(nèi)不同級別、類別醫(yī)療機構(gòu)間檢查檢驗結(jié)果互認，減輕患者就醫(yī)負擔。加強醫(yī)聯(lián)體內(nèi)床位、號源、設備的統(tǒng)籌使用。
2.統(tǒng)籌人員調(diào)配。醫(yī)聯(lián)體內(nèi)人員實行崗位管理，按照“按需設崗、競聘上崗、人崗相適、以崗定薪”的原則，逐步實現(xiàn)醫(yī)聯(lián)體內(nèi)人員統(tǒng)一招聘、培訓、調(diào)配和管理。充分落實醫(yī)聯(lián)體在人員招聘、內(nèi)設機構(gòu)、崗位設置、中層干部聘任、收入分配、職稱聘任等方面的自主權(quán)，促進人才向基層流動。
3.加強財務管理。醫(yī)聯(lián)體內(nèi)設專門部門承擔醫(yī)聯(lián)體財務管理、成本管理、預算管理、會計核算、價格管理、資產(chǎn)管理、會計監(jiān)督和內(nèi)部控制工作，逐步實現(xiàn)醫(yī)聯(lián)體內(nèi)財務統(tǒng)一管理、集中核算、統(tǒng)籌運營。加強醫(yī)聯(lián)體內(nèi)審管理，自覺接受審計監(jiān)督。
4.統(tǒng)一信息平臺。推進醫(yī)聯(lián)體內(nèi)各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)電子健康檔案和電子病歷的連續(xù)記錄，統(tǒng)一醫(yī)聯(lián)體內(nèi)藥品、醫(yī)用耗材編碼,逐步實現(xiàn)醫(yī)聯(lián)體內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生信息有效共享。完善醫(yī)聯(lián)體內(nèi)分級診療信息平臺，暢通雙向轉(zhuǎn)診信息通道。推進互聯(lián)網(wǎng)診療服務，發(fā)揮遠程醫(yī)療作用，形成醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格內(nèi)遠程醫(yī)療服務網(wǎng)絡，為基層提供遠程影像、遠程心電、遠程會診等服務，方便患者看病就醫(yī)。
（三）完善醫(yī)聯(lián)體內(nèi)分工協(xié)作機制。
1.推動落實急慢分治模式。醫(yī)聯(lián)體內(nèi)各醫(yī)療機構(gòu)落實自身功能定位。牽頭醫(yī)院主要承擔區(qū)域內(nèi)急危重癥患者搶救和疑難復雜疾病診治工作，提供日間手術(shù)、日間化療等日間服務，提升服務效率，逐步減少常見病、多發(fā)病、病情穩(wěn)定的慢性病患者比例。主動將急性病恢復期患者、術(shù)后恢復期患者及危重癥穩(wěn)定期患者及時轉(zhuǎn)診至下級醫(yī)療機構(gòu)繼續(xù)治療和康復，加強醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結(jié)合，為患者提供一體化、便利化的疾病診療—康復—長期護理連續(xù)性服務。
2.落實防治結(jié)合要求。醫(yī)聯(lián)體牽頭醫(yī)院負總責，完善醫(yī)防協(xié)同工作機制，做到防治服務并重。主動吸納婦幼保健、慢病管理、康復護理等機構(gòu)參加醫(yī)聯(lián)體，充分發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的作用，推進疾病三級預防和連續(xù)管理。醫(yī)聯(lián)體內(nèi)醫(yī)院在做好疾病診療工作的基礎上，指導基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)落實公共衛(wèi)生職能，注重發(fā)揮中醫(yī)治未病優(yōu)勢作用，共同做好疾病預防、健康管理和健康教育等工作。
3.加強技術(shù)合作與業(yè)務協(xié)同。牽頭醫(yī)院要充分發(fā)揮技術(shù)輻射帶動作用，加強對成員單位的指導，通過?？乒步?、教育培訓協(xié)同合作、科研項目協(xié)作等多種方式，重點幫扶提升成員單位醫(yī)療服務能力與管理水平。牽頭醫(yī)院負責醫(yī)聯(lián)體內(nèi)醫(yī)療質(zhì)量管理，制訂統(tǒng)一的醫(yī)療質(zhì)量管理制度和標準，提升區(qū)域內(nèi)醫(yī)療質(zhì)量同質(zhì)化水平。落實國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局制定的高血壓、糖尿病等慢性疾病分級診療技術(shù)方案要求，制訂雙向轉(zhuǎn)診標準與規(guī)范，優(yōu)化雙向轉(zhuǎn)診流程，建立醫(yī)聯(lián)體內(nèi)雙向轉(zhuǎn)診綠色通道，逐步實現(xiàn)有序合理轉(zhuǎn)診。加強慢性疾病管理，探索制訂一體化臨床路徑，為患者提供順暢轉(zhuǎn)診和連續(xù)診療服務。
4.做實家庭醫(yī)生簽約服務。落實團隊簽約要求，由醫(yī)聯(lián)體內(nèi)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)全科醫(yī)師和醫(yī)院專科醫(yī)師組成團隊，為網(wǎng)格內(nèi)居民提供團隊簽約服務，形成全科與?？坡?lián)動、簽約醫(yī)生與團隊協(xié)同、醫(yī)防有機融合的服務工作機制。根據(jù)網(wǎng)格內(nèi)居民健康需求，設立針對普通人群和慢性病患者、婦女、兒童、老年人、殘疾人、計劃生育特殊家庭等重點人群的菜單式簽約服務包，提供個性化簽約服務。
六、工作安排
（一）準備階段（2019年5-6月）。
1.國家衛(wèi)生健康委會同國家中醫(yī)藥局印發(fā)城市醫(yī)聯(lián)體建設試點工作方案。
2.國家衛(wèi)生健康委會同國家中醫(yī)藥局遴選確定試點城市名單。
（二）啟動階段（2019年6-7月）。
1.國家衛(wèi)生健康委會同國家中醫(yī)藥局啟動試點工作。
2.各省級衛(wèi)生健康行政部門根據(jù)本方案要求，結(jié)合實際，制訂工作方案，指導試點城市開展工作。
3.各試點城市衛(wèi)生健康行政部門會同有關(guān)部門，結(jié)合本地實際，制訂工作計劃和具體實施方案，出臺本市醫(yī)聯(lián)體網(wǎng)格化布局規(guī)劃。
（三）實施階段（2019年8月-2020年12月）。
1.市級衛(wèi)生健康行政部門組織開展工作，加強部門聯(lián)動，形成政策合力，推進城市醫(yī)聯(lián)體建設。
2.牽頭醫(yī)院和有關(guān)醫(yī)療機構(gòu)落實工作任務，組建醫(yī)聯(lián)體，逐步建立分工協(xié)作機制。
3.省級衛(wèi)生健康行政部門對轄區(qū)內(nèi)有關(guān)工作落實情況進行指導與評估，加快推進工作。
4.國家衛(wèi)生健康委會同國家中醫(yī)藥局對各地工作進行抽查、評估，召開現(xiàn)場會，推廣典型經(jīng)驗。
（四）評估總結(jié)。
1.基線調(diào)查（2019年5-6月）：國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局對各試點城市醫(yī)療服務基本情況進行基線調(diào)查，掌握底數(shù)。
2.中期評估（2020年1-3月）：國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局對試點工作進行中期評估，掌握工作進展情況，協(xié)調(diào)解決工作中的困難與問題。
3.總結(jié)評估（2021年1-3月）：按照工作要求和目標，國家衛(wèi)生健康委和國家中醫(yī)藥局對城市醫(yī)聯(lián)體建設工作進行總結(jié)評估。召開工作總結(jié)會議，推廣有益經(jīng)驗。
七、組織保障
（一）加強組織領(lǐng)導。各地要進一步提高思想認識，把城市醫(yī)聯(lián)體建設作為完善我國醫(yī)療衛(wèi)生服務體系、構(gòu)建分級診療制度的重要內(nèi)容，切實加強組織領(lǐng)導，建立部門協(xié)調(diào)推進機制，發(fā)揮政策疊加作用。主動協(xié)調(diào)有關(guān)部門爭取支持政策，按時、保質(zhì)完成工作任務。
（二）明確目標責任。要制訂切實可行的實施方案，將此項工作與?？颇芰ㄔO、基層服務能力提升等工作相結(jié)合，明確目標任務和時間進度，落實目標責任制，建立長效機制。加強對轄區(qū)內(nèi)試點工作的指導，及時研究解決工作中遇到的困難和問題，完善配套政策，務求工作實效。
（三）加強督查評估。要通過調(diào)研、專項督查、定期評估等方式，及時掌握工作進展，指導各地有序推進工作。要建立試點效果評估機制和績效考核方法，嚴格落實責任制和問責制。要及時總結(jié)推廣有益經(jīng)驗，發(fā)揮典型帶動作用，調(diào)動地方積極性。
（四）強化宣傳培訓。要對醫(yī)療機構(gòu)管理人員和醫(yī)務人員開展醫(yī)聯(lián)體建設有關(guān)政策培訓，進一步統(tǒng)一思想、形成共識。加強政策宣貫和典型宣傳，提高社會對醫(yī)聯(lián)體的認可度和支持度，營造良好社會氛圍。